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桑学成:新形势下坚持和健全民主集中制的几个问题
发布日期:2012-09-18 来源:人大复印报刊作者:桑学成浏览次数:

桑学成


【专题名称】中国共产党
【专 题 号】D2
【复印期号】2011年12期
【原文出处】《江苏大学学报:社会科学版》(镇江)2011年5期第1~6页
【作者简介】桑学成,教授,法学博士,中共江苏省委党校副校长,从事政治学理论与当代中国问题研究,江苏 南京 210004
 

【内容提要】 民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度,是党的根本组织原则和党内生活必须遵循的基本准则。世情、国情、党情的深刻变化对贯彻执行民主集中制提出了新的更高的要求,绝不意味着取消和否定民主集中制。新形势下坚持和健全民主集中制,必须完善党的代表大会制度、健全党委工作制度、改革党内选举制度、健全党的组织生活制度和党内监督制度。我党要深化认识,明确重点,狠抓落实,切实增强贯彻民主集中制的本领。

【日 期】2011-05-10
【关 键 词】民主集中制/组织制度/领导制度
 


中图分类号:D046.3 文献标识码:A 文章编号:1671-6604(2011)05-0001-06
民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度,是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的科学的有效率的制度,是马克思主义唯物论、历史观和党的群众路线在党内生活和组织建设中的创造性运用。以民主集中制为根本组织制度和领导制度,是中国共产党作为马克思主义政党区别于其他政党的显著标志和优势之一。要巩固党的执政基础,扩大党的群众基础,发挥党的领导作用,取得建设中国特色社会主义事业的胜利,就必须始终坚持贯彻执行党的民主集中制,不断提高执政能力和领导水平,把改革开放和各项事业推向前进。
一、坚持和健全民主集中制是建设中国特色社会主义的必然要求
民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度,是党的根本组织原则和党内生活必须遵循的基本准则,是实现决策科学化、民主化必不可少的制度保证。中国共产党在长期实践中,积累了实行民主集中制的丰富经验。民主集中制贯彻得好不好,关系到党的事业的兴衰成败。新形势下建设中国特色社会主义必须坚持和健全民主集中制。
(一)建设中国特色社会主义需要坚持民主集中制
中国共产党所以实行民主集中制,不是由外部环境条件决定的,归根结底,是由党的性质、指导思想、历史使命、自身特点决定的,是党的性质和党的事业发展的内在要求。新时期,党的工作重点和所处社会环境发生了很大变化,但党的性质、指导思想、历史使命等共产党的本质特征却不应改变。中国特色社会主义理论体系,是与马列主义、毛泽东思想一脉相承而又与时俱进的理论体系。客观环境条件的变化,只是对贯彻执行民主集中制提出了新的更高的要求,绝不意味着取消和否定民主集中制。因此,对于作为党和国家根本组织制度和领导制度的民主集中制,绝不允许发生任何动摇,只能更好地坚持和完善。
建设中国特色社会主义是史无前例的事业,是一场涉及社会各个领域的深刻变革,必须靠领导集体的智慧,靠全党全国人民的主动性和创造力。而要做到这一点,必须坚持民主集中制原则,充分发扬民主,广泛听取党内外各种意见,在此基础上集中正确意见,形成正确的路线方针政策,使之成为广大党员和人民群众的共识,并坚决加以贯彻执行。改革是社会主义制度的自我完善,它不仅是对党的领导能力、领导水平的考验,也是对党的自身建设的考验。在改革开放的新形势下,有少数意志薄弱的党员,包括少数党员领导干部,在事关大局、事关政治原则的重大问题上经不住考验,丧失党性原则,争名于朝,争利于市,甚至走上行贿受贿、贪污腐化的犯罪道路,损害了党的形象和威信。这些问题的出现,有许多都是与党内生活不健全,党的民主集中制原则执行得不好相联系的。为了防止和消除这些现象,十分重要的一条就是要坚持实行民主集中制,健全党的民主生活。不断提高贯彻民主集中制的能力,是提高党的执政能力建设的组织基础和连接点。
现在,在执行民主集中制上还存在不少认识问题亟待解决。比如,有人把实行民主集中制和建立社会主义市场经济体制对立起来,认为民主集中制只适用于战争年代、计划经济时期,在发展市场经济的新形势下已经“过时”。受西方社会政治思想和民主社会主义思潮影响较深的人认为民主集中制原则存在无法克服的弊端,或主张放弃民主集中制,或主张用“民主制”取而代之。还有的受现实存在的各种社会问题的困扰,感到民主集中制在实践中难以行得通,对坚持和健全民主集中制缺乏信心。尤其值得注意的是,在一些地方和部门,存在着独断专行和软弱涣散两种错误倾向。有的领导班子重大决策的出台、重要干部的任免,搞个人或少数人说了算,有的甚至践踏党内民主,将个人凌驾于组织之上。有的领导班子该集中的集中不起来,该坚持的坚持不下去,议而不决,决而不行,闹不团结,内耗严重。有的干部对存在的问题不敢抓、不敢管,息事宁人,当“老好人”。也有的同志无视党的纪律特别是政治纪律,自由主义倾向严重,搞“上有政策,下有对策”,搞地方和部门保护主义。所有这些问题都给党的领导和党的建设带来消极的影响,不利于我们党领导建设中国特色社会主义事业。因此,加强民主集中制建设是当前的一个紧迫任务。
(二)改革开放给坚持民主集中制提出了更高的要求
改革开放和社会主义现代化建设的新形势对贯彻民主集中制提出了新的更高要求。实行改革开放,要求扩大民主。邓小平指出:“就国内政策而言,最重大的有两条,一条是政治上发展民主,一条是经济上进行改革,同时相应地进行社会其他领域的改革”[1]116;“农村改革是权力下放,城市经济体制改革也要权力下放,下放给企业,下放给基层,同时广泛调动工人和知识分子的积极性,让他们参与管理,实现管理民主化。各方面都要解决这个问题”[1]180。对外开放的扩大,大大增加了中外交流往来的机会,也促进了人们的思想解放,增强了党组织和党员的民主意识。马克思主义中国化不断发展,邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观赋予主流意识形态和社会主义价值体系生机与活力。为了抵制西方资本主义社会政治思想的消极影响,更加需要维护党的集中统一和纪律。
实行改革,建立社会主义市场经济体制,形成了以公有制为主体、多种经济成分并存和共同发展的新格局,这无疑有利于调动经济实体的积极性。但在大的目标基本一致的情况下,又有着与各自利益相联系的具体目标,容易导致分散主义和无政府主义。扩大地方自主权,可以进一步调动地方的积极性,这是必要的,但处理不好,也容易滋生地方保护主义。经济生活、政治生活中这些新情况也会相应地引起人们世界观、人生观、价值观变化,助长拜金主义、享乐主义、极端个人主义倾向,弱化全局观念、组织观念。人们自主意识的增强,需要加强引导,如果引导不力,会助长人们对政治方向、政治模式的不同追求。这些问题把握不好、处理不当,都会削弱党的民主集中制,甚至瓦解党的凝聚力,破坏党的战斗力。
对外开放,为新形势下坚持和健全民主集中制创造有利条件的同时,也大大增加了西方社会政治思想、价值观念、生活方式等渗入的机会,对民主集中制的坚持和完善有很大的冲击。还要看到,国际敌对势力正在有步骤地利用我国实行改革开放之机,提出要用西方经济技术和思想文化来“影响”社会主义国家“变革的方向”,促进中国的“制度发生和平演变”。他们攻击民主集中制窒息个人意识,阻碍民主的发扬,妄图以此瓦解工人阶级政党。我们不能低估西方敌对势力这种战略所造成的影响。
社会主义民主和社会主义法制的发展,坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一方针的提出,也对加强民主集中制的制度建设提出了新的要求。认真加强民主集中制的制度建设,使民主集中制的贯彻执行进一步规范化、制度化,有利于深化改革开放,有利于推进社会主义民主政治建设。
(三)建立和完善社会主义市场经济体制需要坚持民主集中制
目前,坚持和健全民主集中制,必须正确认识和处理发展社会主义市场经济与坚持党的民主集中制的关系。
要澄清把社会主义市场经济与民主集中制对立起来的错误认识。以为实行社会主义市场经济就可以不要党和国家领导制度中的民主集中制的认识是不对的,其所以错误,在于它既把两个不同领域的问题混为一谈,又对经济和政治的辩证关系缺乏正确理解。经济是基础,作为上层建筑的政治是基础的反映,并反作用于基础。社会主义的基本经济制度决定必须坚持共产党的领导,坚持党和国家的集中统一。我们所要建立的社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的,是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。它在所有制结构、分配制度、宏观调控上具有鲜明的社会主义特征。坚持党的民主集中制也是建立社会主义市场经济体制的内在要求。建立社会主义市场经济体制,需要调动一切积极因素,发挥全党全国人民的主动性和创造力;需要统筹规划,协调配套,有秩序有步骤地进行;需要在实践中不断认识和运用客观规律;需要以完备的法制加以规范和保障。这一切都离不开党和国家按民主集中制实行的正确领导。要纠正以为社会主义市场经济只要民主,不需要集中的看法。社会主义市场经济条件下也不是只需要民主,不要集中。社会主义市场经济必须伴之以宏观调控和健全的法制及市场道德规范,宏观调控和健全的法制都体现了一致、统一、集中的方面。所以,不存在实行社会主义市场经济就可以不要党和国家领导制度中的民主集中制的问题。
有的人以为民主集中制是高度集权的计划经济的产物,坚持民主集中制就是回到计划经济的老路上去,这种认识也是错误的。实行计划经济是新中国成立以后的事情。而从党成立那天起,我们党就一直把民主集中制作为党的根本组织原则予以坚持。党内民主集中制的历史要比计划经济的历史长得多。澄清并克服这种错误观点,第一要纠正把民主集中制片面理解为集中制的认识。第二要纠正那种以为计划经济只需要集中不需要民主的认识。民主集中制既包含集中的方面,也包含民主的方面,是民主和集中的统一。即使在高度集权的计划经济条件下,也不是只需要集中,不需要民主的。计划要正确反映客观比例关系,必须建立在充分发扬民主、集中正确意见的基础上。
民主集中制是我们的政治优势之一,坚持民主集中制,合理划分中央与地方的职责和权限,既能保证中央领导集体的权威,又能保证地方有合理的权力,充分发挥中央和地方两个积极性;既能防止各种形式的个人专断,充分发挥全党的积极性,又能防止极端民主化,防止党成为不同政见者的俱乐部。坚持民主集中制是我国社会主义市场经济健康发展的重要保证。按照民主集中制原则办事,可以更好地处理市场经济发展过程中经常遇到的分散和集中、微观和宏观、个人和国家、地方和中央、无序和有序的关系;克服市场经济的自发性、盲目性、局限性等弱点,依据客观规律,运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理,引导市场健康发展;解决市场经济不能解决的公共事业、基础设施、非营利性企业、精神文明建设等领域中的问题,实现社会的全面进步和两个文明的协调发展。
二、健全民主集中制的基本制度
在党内制度体系中,既有根本制度,也有具体制度。根本制度决定具体制度,具体制度体现根本制度。民主集中制不是解决某一方面问题的单项具体制度,而是加强党的各方面建设必须遵循的基本原则和根本制度,是我们进行各项具体制度建设的准绳和依据。党内各项具体制度的建立,实质上都是民主集中制原则的具体化,是民主集中制原则的基本内容在党的建设和党内生活各个方面的具体体现与应用。只有按照民主集中制的要求加强党的制度建设,把民主集中制原则切实运用到党的活动的各个领域,贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设的各个方面,才能使党的各方面制度形成一个有机统一的整体,在实践中有效发挥党的制度体系的整合功能和互动作用,从整体上推进党的建设的发展。
(一)完善党的代表大会制度
党的代表大会制度是党的民主集中制的一项基本制度。党的一些重要制度,如选举制度、任期制度、党委制度、报告制度、监督制度等,无一不与代表大会制度有着密切的关系。党的各级代表大会是党员通过自己的代表充分行使民主权利,决定党内重大事务的机关,是同级党组织的最高领导机关。党的代表大会制度是党员行使自己管理党内事务权利的最主要渠道。如果没有特殊原因,就要保证党的各级代表大会按照党章的规定如期召开。在代表大会召开之前,要让代表以一定方式征求党员对大会有关文件草案的意见。党的各级委员会必须按照党章要求,向代表大会报告工作,充分听取代表的意见和批评,改进党委的工作。近年来,中央继续扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点,解决市、县党的代表大会召开的次数少,议事决策功能得不到充分发挥,党代表缺少发挥作用的途径等突出问题。一些市、县试行党代会常任制的经验表明,党代会常任制确实具有弥补党代会非常任制条件下的制度不足,为保障党员权利和发展党内民主提供有效载体和制度平台。当前,完善党的代表大会制度必须重点抓好以下两个方面的工作:一是实行党的代表大会代表任期制。党的代表大会和它所选举产生的委员会的权力同时存在,而且任期同委员会的换届和代表换届同时进行。二是继续扩大在县(市、区)进行党代表大会常任制的试点。实行党代表大会常任制的目的在于把党代会建设成为真正的最高领导机关,拥有最高决策权和最高监督权;把党委会作为党内权力的具体行使机关,主要贯彻党代会的决议,并就日常工作进行具体的决策,处理党内日常事务。
(二)健全党委工作制度
党委工作制度是民主集中制原则在党的领导生活中的体现。坚持这一制度,对于坚持和贯彻民主集中制,发挥领导班子的整体功能,提高决策水平和办事效率具有重要意义。
一要充分发挥党的委员会全体会议的作用。党的各级代表大会和它们所产生的委员会是同级党组织的最高领导机关。要认真执行党章规定,切实保障党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作、常委会向同级党的委员会负责并报告工作的领导格局,完善党的各级全委会、常委会工作机制,发挥全委会对重大问题的决策作用。针对现实中不少地方全委会的职责得不到充分履行,程度不同地存在着常委会代替全委会的现象,当前必须适当增加全委会的次数,正确处理全委会与常委会之间的关系,明确双方各自的职责,发挥全委会的作用。
二要认真执行党委内部议事和决策制度。集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定是党委内部议事和决策的基本制度,体现了民主集中制原则的基本精神和基本要求,是民主集中制原则在党委工作中的具体化。集体领导是党的领导的最高原则;民主集中是集体领导的具体实践过程和根本保证;个别酝酿是科学决策的必要环节和重要方法;会议决定是集体领导的实现形式和必经程序。这四个方面相互联系,紧密结合,抓住了领导班子决策中贯彻民主集中制的主要关节点。正确执行民主集中制,关键是按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”这十六字方针,健全、完善并认真执行党委内部议事和决策制度。
三要完善和落实集体领导下的个人分工负责制。集体领导和个人分工负责,二者不可偏废。集体领导是党的领导的最高原则之一,任何人不得违反;个人分工负责则是实现集体领导的基础,必须予以落实。离开集体领导,就会搞成家长制、“一言堂”,严重破坏民主集中制;离开个人分工负责,集体领导就不能集中形成综合反映各方面情况的正确意见,集体的决定也得不到落实,集体领导就会变成一句空话,民主集中制也就很难执行得好。现在,一些地方和部门,在认识和处理这个问题上,存在着很大的片面性。要么由个人或少数人决定重大问题,把集体领导当摆设;要么事无巨细都拿到会上讨论,名为集体领导,实际上无人负责,无人落实。这两种偏向都应防止和纠正。凡属方针、政策性的大事,重大工作任务的部署,重要干部的任免、调动,群众利益方面的重要问题,以及上级规定应由党委集体决定的问题,都要由党委集体讨论决定。同时,要明确规定党委每个成员个人所应承担的具体责任,做到事事有人管,人人有专责。党委成员既要根据集体的决定和分工敢于负责,切实履行职责,又要树立全局观念,关心全局工作,积极参与集体领导,做到分工不分家。
(三)改革党内选举制度
在党内,选举权和被选举权是党员享有的最基本的民主权利。以此为基础形成的选举制度,是党内民主发展程度的重要标志。如果没有比较完备的党内选举制度,就很难有真正的党内民主。当前改革党内选举制度,首先,要从改进候选人提名制度做起。候选人的产生必须充分发扬党内民主,广泛听取党员的意见,最重要的是要适当扩大和明确规定自下而上的党员和党员代表提名的比例和程序,建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。其次,要逐步扩大直接选举范围。我们这个有着8 000多万党员的大党,直接选举不可能占很大比重,但有必要也有可能根据具体情况,从基层到地方一步一步做起,逐步扩大直接选举的范围。第三,要逐步扩大差额选举的范围和比例,使党内选举能够聚合更多的民意。实行差额选举是十一届三中全会以来在选举制度改革方面迈出的重大步伐。但在实施过程中,有的把正式选举差额变成了预选差额,而正式选举实际上大都是等额选举,要坚决杜绝变相等额选举,努力克服搞形式、走过场的现象。
(四)健全党的组织生活制度
建立和严格组织生活制度是我们党贯彻执行民主集中制的一项重要措施,也是我们党长期形成的优良传统。在新的历史时期,实行改革开放和发展社会主义市场经济,更要强调党员必须参加党的组织生活,接受党组织的监督。党章规定:“每个党员,不论职务高低,都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织,参加党的组织生活,接受党内外群众的监督。不允许有任何不参加党的组织生活,不接受党内外群众监督的特殊党员。”当前,党的组织生活存在的主要问题,一是党的组织生活制度不健全;二是党的组织生活质量不高。为此,必须健全党的组织生活制度。“三会一课”制度是党的基层支部应长期坚持的重要制度。此外,党的日活动制度、组织生活会制度、中心组学习制度也是健全党的组织生活,严格党员管理,加强党员教育的重要制度,要长期坚持下去。
(五)健全党内监督制度
正确有效地实行党内监督,既是民主集中制的重要内容,又是这一制度得以顺利贯彻执行的保证措施。党内监督制度是正确执行党的路线、维护党的原则、反对一切违法违纪行为的重要保证。党内监督的实质,是从人民利益出发,按照从严治党的要求进行自我约束和自我完善。党内监督就其内容来说,主要包括:监督党的组织和党员是否正确地贯彻执行党的路线、方针、政策,是否正确运用人民赋予的权力,是否严格地遵守民主集中制的各项制度。党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。在发展社会主义市场经济的条件下,要特别注意防范在党员干部中发生的迷失政治方向,权力、人格商品化,权钱交易,以权谋私的思想和行为。实践充分证明,从严治党、强化党内监督的关键在于建立和巩固一整套便利、管用、有约束力的制度和机制。2003年12月31日由中共中央正式颁布施行的《中国共产党党内监督条例(试行)》规定了党内监督的十项制度,这些制度包括:集体领导和分工负责制度、重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、民主生活会制度、信访处理制度、巡视制度、谈话和诫勉制度、舆论监督制度、询问和质询制度、罢免或撤换要求及处理制度等。这十项制度实施办法形成了完整的党内监督制度体系,加强了对党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。《条例》的颁布施行,对于提高党内监督的制度化、规范化和程序化具有重要意义。
坚持和健全民主集中制,制度问题更带有根本性、长期性、全局性和稳定性。高度重视民主集中制重要环节即监督机制建设,建立健全民主集中制的保障监督机制,就能巩固党的团结,保证党的肌体的健康,促进党的事业兴旺发达。
三、增强贯彻民主集中制的本领
在新的历史条件下,坚持和健全民主集中制,有许多新情况、新问题需要深入研究和解决。对此,各级领导班子和领导干部要牢固树立民主集中制意识,严格执行民主集中制原则,努力在实践中提高贯彻民主集中制的本领。
首先要深化认识,切实增强贯彻民主集中制的自觉性。民主集中制是党的根本组织原则和根本领导制度,严格贯彻执行民主集中制,既是开展党委工作的基本方法,也是党性观念、能力素质、工作作风的重要体现,更是深入贯彻落实科学发展观的重要保证。善于集思广益,发挥集体的智慧和优势最根本的途径就是要坚持和贯彻好民主集中制。我党要正确理解和把握民主集中制的科学含义和基本原则要求,切实增强贯彻民主集中制的责任感和自觉性,坚决反对本位主义、自由主义、个人主义、集权主义、好人主义等违背民主集中制的错误倾向,形成贯彻执行民主集中制的良好风气。
其次要明确重点,正确把握民主集中制的核心要求。民主集中制在党委工作的具体体现就是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针。其中既有原则和纪律,又有方法和程序,是贯彻执行民主集中制的重要原则和核心要求,也是提高领导班子决策和领导水平的关键。集体领导是民主集中制的要义,要在班子中充分发扬民主,广泛听取意见,并把正确的意见集中起来形成决策,这种决策体现了集体的意志和正确的意见。民主集中是集体领导的具体实践过程和根本保证。民主与集中是相辅相成、内在统一的,不能割裂、偏废。民主不是领导班子内部几个人的民主,还应该扩展到班子外面去,发扬党内民主和人民民主。集中不是集中到一两个人那里去,也不是把领导班子的所有意见不加分析地全部“堆积”,而是在民主的基础上坚持多数人的正确意见。个别酝酿是科学决策的必要环节和重要方法,也是运用民主集中制的艺术性所在。个别酝酿是就某些问题进行个别商谈,目的是交流思想、达成共识、增进团结。个别酝酿必须认真扎实,不能走过场、画圈子、定调子、搞小动作和个别授意。会议决定是形成集中意见的最终形式和必经程序。要严格执行少数服从多数原则,按照党的十七大要求,推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制,使会议决定更加科学、规范,更能体现多数人的真实意愿。
最后要狠抓落实,确保民主集中制形成的决议决策得到贯彻。好的思路和决策如果不能得到有效落实,只能是一纸空文。要明确责任,一项工作的主管、负责、权限、责任都要清楚明白;要加强督查,及时掌握情况、总结经验、分析问题,有针对性地调度与指导,建立健全考评奖惩机制;要严肃纪律,坚持决策前的民主与决策中的集中相结合,对于经过会议决定形成的正确决策,必须从党性的高度抓好落实。对于会议决定的事项,允许个人保留不同意见,但每个党委成员都要不折不扣地执行

【参考文献】
[1]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.^

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